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打印我國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)有重大變化
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)漁業(yè)取得重大發(fā)展，漁業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力和國(guó)際地位顯著提高，漁業(yè)經(jīng)濟(jì)體制和內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生了重大變化。
第一，市場(chǎng)機(jī)制在漁業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用繼續(xù)加強(qiáng)。
在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，漁業(yè)經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化得到加強(qiáng)。上世紀(jì)九十年代中期以后，我國(guó)漁業(yè)經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，漁業(yè)經(jīng)營(yíng)自主化和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)形式私有化程度大大提高。市場(chǎng)機(jī)制在漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用日益明顯，成為調(diào)整漁業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求穩(wěn)步增長(zhǎng)為拓展?jié)O業(yè)發(fā)展空間創(chuàng)造了條件。
第二，水產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化。
上世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)漁業(yè)產(chǎn)量一直保持快速增長(zhǎng)。在水產(chǎn)品產(chǎn)量與水產(chǎn)品市場(chǎng)需求穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，水產(chǎn)品質(zhì)量安全的市場(chǎng)要求不斷提高與監(jiān)督保障水平低的矛盾日漸突出，資源環(huán)境的剛性約束與漁業(yè)發(fā)展之間的矛盾日趨尖銳。漁業(yè)發(fā)展的主要矛盾已由供求不足轉(zhuǎn)變?yōu)槭苁袌?chǎng)和資源的雙重約束，質(zhì)量和效益成為今后漁業(yè)能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。
第三，漁業(yè)和漁業(yè)管理的國(guó)際化程度越來(lái)越高。
隨著遠(yuǎn)洋漁業(yè)的不斷發(fā)展和水產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的不斷擴(kuò)大，我國(guó)漁業(yè)的國(guó)際化程度越來(lái)越高，捕撈、養(yǎng)殖和水產(chǎn)品加工對(duì)世界漁業(yè)資源和國(guó)際市場(chǎng)資源的需求日益擴(kuò)大，國(guó)際漁業(yè)管理對(duì)我國(guó)漁業(yè)的影響逐步增強(qiáng)，我國(guó)周邊海域的漁業(yè)管理國(guó)際化、復(fù)雜化趨向明顯。國(guó)際化管理正在深刻影響著我國(guó)漁業(yè)的生產(chǎn)方式、內(nèi)外貿(mào)易和內(nèi)部管理。
第四，漁業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期存在的部分主要問(wèn)題仍未能得到有效解決。
我國(guó)漁業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期存在的部分問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效的解決：過(guò)大的捕撈能力和有限的漁業(yè)資源之間的矛盾依舊突出，并有繼續(xù)惡化的趨勢(shì)，養(yǎng)護(hù)和恢復(fù)漁業(yè)資源缺乏治本之策；漁業(yè)捕撈違法生產(chǎn)和違規(guī)作業(yè)仍較多存在，破壞性極大的漁具仍在使用；漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)仍沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，漁業(yè)安全事故仍在大量發(fā)生；外部不利因素對(duì)漁業(yè)的影響未能得到有效解決，涉水建設(shè)和施工作業(yè)增多，對(duì)漁業(yè)的影響加大；水域污染特別是突發(fā)性污染事故的危害日趨嚴(yán)重，漁民水域?yàn)┩渴褂脵?quán)益受侵害的現(xiàn)象不斷發(fā)生。
當(dāng)前政府漁業(yè)管理存在四大問(wèn)題
在國(guó)家行政管理體制改革宏觀背景下，我國(guó)政府漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了一定的成效，各級(jí)政府漁業(yè)行政主管部門的職能從原來(lái)以組織、指揮生產(chǎn)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督管理為主。但從目前我國(guó)政府漁業(yè)管理職能的運(yùn)行狀況來(lái)看，職能偏離、缺位以及由此導(dǎo)致的管理效率低、效果差等問(wèn)題仍有不同程度的存在。
第一，法律制度建設(shè)滯后，監(jiān)督執(zhí)法并不到位。
漁業(yè)基本法的行政立法不足，難以有效支撐漁業(yè)法律的執(zhí)行和落實(shí)。現(xiàn)行《漁業(yè)法》部分重要內(nèi)容不能形成相應(yīng)的管理制度，既造成相關(guān)漁業(yè)管理事項(xiàng)無(wú)法可依，又導(dǎo)致漁業(yè)法律因無(wú)法執(zhí)行而影響其權(quán)威性。規(guī)范漁業(yè)行政執(zhí)法、落實(shí)“依法行政”的法律制度尚不夠完善，在追究漁業(yè)執(zhí)法部門的法律責(zé)任方面，還缺乏行之有效的法律問(wèn)責(zé)制度。
在漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象還時(shí)常存在，特別是在基層漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法中，“依法行政”還未得到全面落實(shí)；另外，水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理仍缺乏有效的監(jiān)管手段。
第二，宏觀調(diào)控尚需改善，微觀管理轉(zhuǎn)化不足。
在過(guò)去的二十多年中，我國(guó)漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，實(shí)現(xiàn)了漁業(yè)生產(chǎn)以養(yǎng)殖為主的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以外向型漁業(yè)為主的漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。然而，目前我國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)仍以依靠規(guī)模擴(kuò)張的粗放型增長(zhǎng)方式為主，生產(chǎn)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益突出，漁業(yè)增長(zhǎng)方式急需由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，如水產(chǎn)養(yǎng)殖方式應(yīng)由粗放型向高效養(yǎng)殖、生態(tài)養(yǎng)殖、健康養(yǎng)殖等發(fā)展。
漁業(yè)微觀管理主要存在兩方面問(wèn)題：一是盡管我國(guó)已存在多種形式的民間漁業(yè)組織，但尚未形成能夠承載部分政府管理職能的社會(huì)力量，政府仍直接面對(duì)數(shù)量龐大的漁民個(gè)體，漁民群眾自我管理的積極性和創(chuàng)造性未能發(fā)揮；二是漁業(yè)管理中的一些技術(shù)性事項(xiàng)仍由政府承擔(dān)，未能放權(quán)到社會(huì)，“小政府、大社會(huì)”的局面尚未形成。
第三，公共服務(wù)比較薄弱，無(wú)法滿足漁業(yè)需求。
政府漁業(yè)公共服務(wù)與漁業(yè)發(fā)展需求之間還存在著較大差距，如，水域污染和生態(tài)環(huán)境破壞對(duì)漁業(yè)資源損害、漁業(yè)外部對(duì)養(yǎng)殖水域?yàn)┩渴褂脵?quán)的侵害等問(wèn)題一直未能得到有效解決；有效的水產(chǎn)苗種質(zhì)量監(jiān)管、養(yǎng)殖病害防治等體系尚未真正建立，還處于在事故發(fā)生后政府被動(dòng)干預(yù)階段；漁業(yè)信息服務(wù)、漁業(yè)許可審批等事項(xiàng)上的便民服務(wù)以及轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民就業(yè)保障、漁民最低生活保障等方面的工作力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)。
政府必須實(shí)現(xiàn)漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變
專家認(rèn)為，為應(yīng)對(duì)我國(guó)漁業(yè)發(fā)展形勢(shì)和政府漁業(yè)管理職能存在問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是確立政府漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，即加強(qiáng)法制建設(shè)、改善漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、提升漁業(yè)公共服務(wù)、改革漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法和轉(zhuǎn)化漁業(yè)微觀管理。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，可從以下四個(gè)方面著手。
第一，優(yōu)化管理決策機(jī)制，提高科學(xué)決策能力
目前我國(guó)政府有關(guān)漁業(yè)方面的決策已經(jīng)非常注重專家的參與，但這種參與尚不具備法定性和強(qiáng)制性，同時(shí)，漁民和漁業(yè)相關(guān)利益方的參與相對(duì)缺乏，因此，決策主體仍比較單一。單一決策主體結(jié)構(gòu)易使決策權(quán)分配失衡，導(dǎo)致政府部門“集中偏好”和“路徑依賴”的強(qiáng)化。我國(guó)加強(qiáng)政府漁業(yè)法制建設(shè)和改善漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，并不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)化或集中政府的決策權(quán)力，而是以多方參與、制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化專家的決策主體地位，并逐步引入漁民代表和漁業(yè)相關(guān)利益方的參與。
對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大漁業(yè)管理事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估制度，來(lái)確保專家的參與；對(duì)于與漁民群眾利益密切相關(guān)的重大漁業(yè)管理事項(xiàng)，應(yīng)建立健全決策公示、聽(tīng)證、答辯等制度，優(yōu)化政府與相關(guān)利益主體的對(duì)話機(jī)制，使?jié)O民群眾和漁業(yè)相關(guān)利益主體的建議權(quán)和知情權(quán)得到保障。
第二，創(chuàng)建多元參與機(jī)制，促進(jìn)微觀管理轉(zhuǎn)化
漁民組織參與漁業(yè)管理，對(duì)轉(zhuǎn)化漁業(yè)微觀管理具有重要作用，并可降低政府監(jiān)督管理成本，提高管理效果。在漁民組織培育方面，資源私有化是核心，因?yàn)樵跐O業(yè)資源和水域環(huán)境完全共有的情況下，漁業(yè)違法行為并不直接對(duì)個(gè)別人或個(gè)別群體造成危害，若缺乏激勵(lì)漁民自我管理的資源私有化機(jī)制，漁民組織只能局限于生產(chǎn)組織經(jīng)營(yíng)，缺乏內(nèi)部自我約束和對(duì)外保護(hù)的源動(dòng)力。因此必須正確界定政府與漁民組織的關(guān)系，合理分配權(quán)利，給予漁民組織充分的自主權(quán)，發(fā)揮漁民自我管理的主觀能動(dòng)性，提高管理效果。
技術(shù)性管理事項(xiàng)既具有微觀性又有很強(qiáng)的技術(shù)要求，政府包攬式的管理必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹、效率降低和缺乏監(jiān)管。因此，在漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測(cè)、水產(chǎn)苗種質(zhì)量檢驗(yàn)、水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫等技術(shù)管理事項(xiàng)上，應(yīng)充分利用社會(huì)資源，授權(quán)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，提高技術(shù)管理的專業(yè)性，政府漁業(yè)管理職部門通過(guò)建立社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)證與監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)專業(yè)組織的監(jiān)管，對(duì)技術(shù)事項(xiàng)管理的公平性與合法性予以監(jiān)督和保障。
第三，改革行政管理體制，理順職權(quán)任關(guān)系
行政體制上的弊端是影響政府漁業(yè)管理職能正確履行的內(nèi)在根源，轉(zhuǎn)變政府漁業(yè)管理職能必須改革漁業(yè)管理行政體制和理順行政職責(zé)關(guān)系。另外，漁業(yè)行政體制改革需要一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，因此，近期應(yīng)提高漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，保證執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入；將來(lái)要逐步改革現(xiàn)行的漁業(yè)監(jiān)督職責(zé)關(guān)系，從根源上擯除體制弊病。
為確保漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，我們應(yīng)將漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)納入行政編制，將漁業(yè)行政執(zhí)法人員納人公務(wù)員管理，由政府財(cái)政全額保障經(jīng)費(fèi)投入，消除部分漁業(yè)行政執(zhí)法部門以行政執(zhí)法作為維持經(jīng)費(fèi)來(lái)源的根源，重塑漁業(yè)行政執(zhí)法在漁民群眾中的形象。另外，我們應(yīng)重新界定各級(jí)政府漁業(yè)行政主管部門和漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能，調(diào)整各級(jí)政府漁業(yè)行政主管部門之間的漁業(yè)管轄權(quán)，理順漁業(yè)管理縱向和橫向行政關(guān)系，確保漁業(yè)行政管理政令暢通，增強(qiáng)漁業(yè)管理縱向和橫向的協(xié)調(diào)一致。
第四，加強(qiáng)行政監(jiān)督管理，提高公共服務(wù)質(zhì)量
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府漁業(yè)管理部門在加強(qiáng)行政監(jiān)督管理的同時(shí)，還必須加強(qiáng)漁業(yè)公共服務(wù)。這種服務(wù)不僅有利于漁民群眾的漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，提高漁民群眾對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)的把握能力，也有利于提高政府漁業(yè)管理的效果和效率，促進(jìn)漁民群眾自覺(jué)遵守漁業(yè)法律法規(guī)，提高政府管理的權(quán)威性和公信力。 （楊金志 吳軍）
